Le parole pronunciate da Donald Trump durante il comizio in Nebraska hanno riportato il 25° Emendamento al centro del dibattito americano. La distanza tra una richiesta politica e la possibilità concreta di applicarlo, però, è enorme.
Dietro l’invocazione del 25° Emendamento c’è una domanda molto più grande delle ultime dichiarazioni di Trump: chi può stabilire che un presidente non sia più in grado di esercitare i poteri della Casa Bianca, e con quali garanzie contro un uso politico della procedura?
Il 25° Emendamento torna a incombere sulla presidenza di Donald Trump, questa volta dopo le dichiarazioni pronunciate durante un comizio elettorale in Nebraska, quando il presidente, parlando della guerra con l’Iran e dei costi sostenuti dagli americani, ha evocato la possibilità che Teheran potesse «take out» città come Los Angeles e San Diego. Le parole hanno provocato una reazione immediata in California e il governatore Gavin Newsom ha rilanciato pubblicamente la richiesta di ricorrere alla procedura costituzionale che consente di trasferire i poteri presidenziali quando il presidente venga ritenuto incapace di esercitarli.
Newsom ha definito Trump «mentally ill» e ha aggiunto «TIME FOR THE 25TH!», trasformando una polemica sulle parole del presidente in una richiesta esplicita di rimozione attraverso il 25° Emendamento. Anche il senatore democratico della California Alex Padilla ha sostenuto la necessità di ricorrere alla stessa procedura, mentre altri esponenti politici, compresi alcuni repubblicani, hanno criticato l’idea che due grandi città americane potessero essere evocate come possibili bersagli sacrificabili in un ragionamento sulla sicurezza nazionale.
La Casa Bianca ha contestato questa interpretazione, sostenendo che Trump non stesse affatto auspicando un attacco contro città americane ma descrivendo, in termini volutamente estremi, ciò che avrebbe potuto accadere se l’Iran fosse arrivato a disporre dell’arma nucleare. Lo stesso presidente è tornato sull’episodio l’8 ottobre, affermando che le sue parole erano state interpretate in modo scorretto e che il «piccolo prezzo da pagare» al quale si riferiva riguardava soprattutto il costo economico della guerra e l’aumento dei carburanti, non la distruzione di Los Angeles o San Diego.
Il chiarimento non ha però spento il caso, perché la richiesta di Newsom ha riaperto una questione che durante entrambe le presidenze Trump è tornata periodicamente nel dibattito americano: il 25° Emendamento può davvero essere utilizzato per allontanare un presidente dalla Casa Bianca contro la sua volontà?
Chi può davvero attivare il 25° Emendamento
La risposta comincia da un dettaglio che nel confronto politico viene spesso perso: Gavin Newsom non può attivarlo, Alex Padilla non può attivarlo e neppure una maggioranza semplice del Congresso potrebbe farlo autonomamente. La Sezione 4 del 25° Emendamento attribuisce l’iniziativa al vicepresidente insieme alla maggioranza dei principali responsabili dei dipartimenti dell’esecutivo, cioè sostanzialmente il Gabinetto, oppure al vicepresidente insieme a un diverso organismo che il Congresso potrebbe istituire per legge.
Nel caso di Trump, quindi, il passaggio decisivo dovrebbe partire dal suo stesso vicepresidente e da una parte consistente dell’amministrazione che governa con lui. Soltanto dopo una dichiarazione formale secondo cui il presidente non sarebbe più «in grado di esercitare i poteri e i doveri del suo ufficio», il vicepresidente assumerebbe immediatamente le funzioni di presidente facente funzioni.
Nemmeno questo passaggio chiuderebbe però la partita, perché il presidente potrebbe comunicare a Camera e Senato di considerarsi nuovamente in grado di esercitare le proprie funzioni. A quel punto il vicepresidente e la maggioranza del Gabinetto avrebbero quattro giorni per ribadire la dichiarazione di incapacità e trasferire la controversia al Congresso, che dovrebbe decidere entro i termini costituzionali. Per mantenere il vicepresidente nelle funzioni di presidente servirebbe una maggioranza dei due terzi sia alla Camera sia al Senato, una soglia significativamente più alta di quella normalmente richiesta per approvare una legge e comparabile, per peso politico, a quella necessaria per una condanna nell’impeachment.
La Sezione 4, quella evocata oggi contro Trump, non è mai stata utilizzata nella storia degli Stati Uniti. Altri presidenti hanno fatto ricorso alla Sezione 3 per trasferire temporaneamente e volontariamente i propri poteri al vicepresidente durante interventi medici, ma nessuna amministrazione ha mai dichiarato contro la volontà del presidente che il capo della Casa Bianca fosse incapace di continuare a esercitare le proprie funzioni.
La ragione di una procedura tanto difficile sta nella natura stessa dell’emendamento, che non è stato costruito come una scorciatoia rispetto all’impeachment né come uno strumento con cui sanzionare dichiarazioni ritenute irresponsabili, decisioni politiche controverse o comportamenti considerati incompatibili con la funzione presidenziale. Il suo obiettivo è affrontare una situazione di incapacità nell’esercizio delle funzioni, lasciando volutamente elevatissime le barriere necessarie quando il presidente contesta quella valutazione.
Proprio per questo l’accusa formulata da Newsom ha una forza politica molto maggiore della sua immediata efficacia costituzionale. Definire Trump incapace di governare è una valutazione politica del governatore della California, non una diagnosi e tanto meno una determinazione costituzionale; perché quella valutazione possa produrre conseguenze dovrebbe essere condivisa dalle persone che occupano i vertici dell’amministrazione Trump e, in caso di conflitto con il presidente, da maggioranze parlamentari eccezionalmente ampie.
Il ritorno del 25° Emendamento nel dibattito non può comunque essere separato dal contesto nel quale arriva, perché Trump ha pronunciato le frasi su Los Angeles e San Diego durante la campagna per le elezioni di metà mandato e mentre la guerra con l’Iran, il prezzo dei carburanti e la gestione stessa del conflitto stanno diventando questioni centrali per gli elettori americani. L’8 ottobre il presidente ha inoltre annunciato che gli Stati Uniti non riprenderanno gli attacchi contro l’Iran prima delle elezioni del 3 novembre, collegando una decisione di enorme peso militare a una scadenza che coincide esplicitamente con il calendario elettorale
La sovrapposizione tra presidenza, guerra e campagna elettorale spiega perché le singole dichiarazioni di Trump stiano producendo reazioni che vanno molto oltre la normale polemica politica, ma non modifica il significato costituzionale del 25° Emendamento. Essere contestato, provocatorio, contraddittorio o politicamente irresponsabile secondo i propri avversari non equivale automaticamente a essere costituzionalmente incapace di esercitare la presidenza, e proprio questa distinzione impedisce che la procedura diventi un voto di sfiducia travestito.
La richiesta di Newsom serve quindi soprattutto a spostare la discussione sulla capacità di Trump di continuare a esercitare i poteri presidenziali, mentre la possibilità concreta che la Sezione 4 venga attivata resta legata a una condizione molto più difficile: che il vicepresidente e una maggioranza del Gabinetto si rivoltino contro il presidente con cui governano e siano pronti, se necessario, a sostenere quella decisione davanti a un Congresso chiamato a raggiungere i due terzi in entrambe le Camere. Fino a quando quel passaggio non esiste, il 25° Emendamento rimane una delle formule politicamente più potenti utilizzate contro Trump, ma anche una delle più lontane dal trasformarsi automaticamente in una rimozione dalla Casa Bianca.
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